(überarbeitete Fassung des Beitrags von Ralf-Peter Hayen aus der AiB 10/2008, exklusiv online verfügbar auf aib-web.de)

Im Rahmen der Vorstellung ihres Sozialpakets »Chancen- Zugangsmöglichkeiten – Solidarität im Europa des 21. Jahrhunderts« hat die EU-Kommission am 2.7.2008 – lang erwartet - Vorschläge zur Revision der Euro-Betriebsräterichtlinie (RL 94/45/EG vom 22. 9. 1994) unterbreitet. Ziel der EBR-Richtlinie sei es, die Wirksamkeit der Rechte der Arbeitnehmer auf länderübergreifende Unterrichtung und Anhörung zu gewährleisten, den Anteil der Europäischen Betriebsräte zu erhöhen, die Rechtssicherheit zu erweitern und eine bessere Abstimmung der Richtlinien zum Thema Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer sicherzustellen.[1] Der Einleitung dieses Gesetzgebungsverfahrens vorausgegangen war ein jahrelanges Tauziehen zwischen den Europäischen Gewerkschaften, die aus den negativen Erfahrungen zahlreicher Fälle von einseitig durch das Management durchgeführter Betriebsschließungen und Standortverlagerungen vehement für eine Verbesserung grenzüberschreitender Arbeitnehmerrechte eingetreten sind, und den Europäischen Arbeitgeberverbänden, die sich ebenso entschieden gegen eine die Flexibilität und Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen (vermeintlich) behindernde weitere Kodifizierung von Rechten für die Europäischen Interessenvertretungen ausgesprochen haben. Um so mehr erscheint es angebracht, zunächst einen Blick auf die Vorgeschichte und Entwicklung der Revision der EBR-Richtlinie, einschließlich der beiden Phasen der Konsultation der Sozialpartner durch die EU-Kommission, zu werfen. Danach sollen die Kommissionsvorschläge aus gewerkschaftlicher Sicht bewertet, ihre Defizite für die Praxis der Europäischen Betriebsräte aufgezeigt, die Reaktionen der Europäischen Sozialpartner dargestellt und der weitere Gang des Gesetzgebungsverfahrens erläutert werden.

Vorgeschichte und  Stand der Revision

Nach Maßgabe von Art. 15 der EBR-RL hätte eine Überprüfung der Richtlinie - hinsichtlich ihrer Anwendung und insbesondere der Zweckmäßigkeit der Schwellenwerte für die Beschäftigtenzahl - bereits 1999 stattfinden müssen. Gemäß Art. 198 des EG-Vertrages muss die EU-Kommission (EU-KOM) den Sozialpartnern auf europäischer Ebene die Möglichkeit geben, im Bereich Unternehmens- und Sozialpolitik selber eine Regelung auszuhandeln, bevor die EU-KOM legislativ tätig wird. Es gab bereits im April 2004 eine erste Anhörung, die allerdings nicht mit einem Verhandlungsergebnis, sondern lediglich mit einem gemeinsamen Positionspapier zu »best practice« endete. 2005 fand im Rahmen einer Mitteilung der EU-KOM zu »Umstrukturierung« eine weitere Anhörung der Sozialpartner statt[2], die aber gemäß Art. 138 Abs. 3 EGV nicht als vorgesehene zweite Anhörung zum Sozialen Dialog gelten konnte, da sie weder einen Vorschlag der EU-KOM zur Stellungnahme an die Sozialpartner, noch eine Frist zu einer diesbezüglichen Äußerung enthielt. Damals haben die Gewerkschaften auf EU-Ebene ihre Verhandlungsbereitschaft zur Revision der EBR-RL erklärt, die Arbeitgeberseite sah keinen Bedarf.[3] Im September 2006 hatte der die EU-KOM beratende Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA)[4] und im Mai 2007 hatte das Europäische Parlament (EP)[5] die EU-KOM mit großer Mehrheit aufgefordert, eine rasche Revision der EBR-RL vorzunehmen.

Daneben haben die Gewerkschaften auf allen politischen Ebenen versucht, Einfluss auf eine Verbesserung der EBR-RL zu nehmen und auch – vor allem größere – EBR-Gremien haben sich an Briefkampagnen beteiligt, um der EU-KOM insbesondere die Defizite der bestehenden Richtlinie zu verdeutlichen. Diese Bemühungen und der damit verbundene Druck auf die EU-KOM mündeten schließlich in der Ankündigung der Kommission, die zweite Phase der Sozialpartnerkonsultation (2. SPK) durch die Herausgabe einer entsprechenden Mitteilung durchführen zu wollen.

Forderungen der Gewerkschaften

Der Europäische Gewerkschaftsbund (EGB) hat seine Forderungen (öffentlich) zuletzt durch Beschlussfassung im Februar 2004 in einem Positionspapier (mit Anhang) aktualisiert.[6]

Die bestehenden 28 Einzelforderungen des EGB lassen sich unter die folgenden Überschriften als Kernforderungen gruppieren: 

• Die Arbeitsmöglichkeiten der Europäischen Betriebsräte müssen verbessert werden.
  
  
•  Die EBR-RL muss an die bestehende Rechtslage durch die Richtlinie 2001/86/EG zur Ergänzung des Statuts der Europäischen Gesellschaft (SE-RL)[7] und die Rahmen-Richtlinie 2002/14/EG für die Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer in der EU (IuK-RL)[8] angepasst werden.
  
  
• Juristische Probleme und Unklarheiten müssen beseitigt werden.
  
  
• Der Geltungsbereich der EBR-RL muss erweitert werden.

Dem entsprechend hat auch der DGB seine Forderungen zur Revision der EBR-RL im Rahmen eines Positionspapiers »Gewerkschaftliche Forderungen zur Weiterentwicklung des EU-Arbeitsrechts und der Revision der EBR-Richtlinie« durch Beschluss des Geschäftsführenden Bundesvorstandes am 24.04.2006 aktualisiert und diesen Kernbereichen zugeordnet.[9]

Reaktionen der Arbeitgeber

Der europäische Arbeitgeberverband BusinessEurope, aber auch nationale Arbeitgeberverbände, intensivierten im Vorfeld ihre Lobbyarbeit gegen eine weitere Phase der Anhörung der Sozialpartner als gesetzlich vorgesehenem Schritt für eine Richtlinienrevision. Die Bundesvereinigung Deutscher Arbeitgeberverbände (BDA) schrieb am 10.10.2007 Briefe an Kommissar Spidla und an Bundesarbeitsminister a.D. Müntefering, in denen sie darum bat, von dem Vorhaben Abstand zu nehmen.

Als Begründung führte sie nur an, dass die Sozialpartner angeblich bereits angehört worden seien und dass die Arbeitgeberverbände keinen Handlungsbedarf für eine Aktualisierung der Richtlinie sehen würden. Eine zweite Anhörung würde dem »Sozialen Dialog« schaden. Auf Argumente des EWSA, EP usw. für die Notwendigkeit einer Revision der EBR-RL ging sie nicht ein und sachliche Gegenargumente werden auch nicht vorgebracht.

Der Europäische Gewerkschaftsbund (EGB) und der DGB reagierten auf diese Schreiben und wandten sich ebenfalls mit Schreiben vom 5.11.2007 und 14.10.2007 an die Kommission und die Bundesregierung, um sie um Unterstützung für eine rasche Revision der Richtlinie zu bitten[10].

Obwohl die Arbeitgeber – auch in weiteren Gesprächen mit der zuständigen Generaldirektion Beschäftigung der EU-Kommission - auf ihrer unnachgiebigen Haltung beharrten, leitete die Europäische Kommission die zweite Phase der Anhörung der Sozialpartner - im Rahmen des Sozialdialogs zwischen Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften - zur Überprüfung und Weiterentwicklung der Richtlinie über Europäische Betriebsräte (EBR-RL) ein.[11] Die Lobbyarbeit und Briefkampagnen der Gewerkschaften sowie von Europäischen Betriebsräten (EBR) hatten sich damit ausgezahlt.

Wesentlicher Inhalt der 2. Phase der Sozialpartnerkonsultation

Die Vorschläge der Kommission in der Mitteilung zur Einleitung der Sozialpartnerkonsultation vom 20.2.2008[12] gingen in die richtige Richtung und beinhalteten Ausführungen zu einer

• Neuaufnahme bzw. Präzisierung der Begriffe »Unterrichtung und Anhörung«, angeglichen an die Formulierung in der Richtlinie 2001/86/EG zur Ergänzung des Statuts der Europäischen Gesellschaft (SE-RL)[13];
  
  
• Erweiterung des Inhalts der »Mindeststandards« in den »Subsidiären Bestimmungen« für den Fall des Scheiterns von Verhandlungen (im Anhang der Richtlinie);
  
  
• Anerkennung der Rolle der Gewerkschaften im Gründungsprozess und zur Unterstützung der EBR;
  
  
• Vernetzung der Informationen von EBR zu nationalen Gremien der Arbeitnehmervertretung;
  
  
• Abstimmung zwischen den Ebenen europäischer und nationaler Arbeitnehmervertretung;
  
  
• Verankerung von Qualifizierungsbefugnissen für EBR-Mitglieder;
  
  
• Anpassung der Sanktionsregelungen an die Definition in nachgefolgten Richtlinien, etwa der Rahmen-Richtlinie 2002/14/EG für die Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer in der EU (IuK-RL)[14], der Richtlinie 2001/86/EG zur Ergänzung des Statuts der Europäischen Gesellschaft (SE-RL) sowie der RL 2003/72/EG zur Ergänzung des Statuts der Europäischen Genossenschaft[15];
  
  
• Anpassung von geschlossenen EBR-Vereinbarungen bei gravierenden organisatorischen, personellen oder strukturellen Änderungen, auch solcher nach Art. 13 (d.h. vor zwingender Geltung der Richtlinie im September 1996) zustande gekommenen Vereinbarungen;
  
  
• Erweiterung der Informationspflichten der Arbeitgeber nach Maßgabe von EuGH-Entscheidungen[16];
  
  
• Harmonisierung von Regelungen zur Information und Konsultation in verschiedenen EU-RL.

Die Fragen der EU-KOM an die Sozialpartner - den EGB und die Europäischen Arbeitgeberverbände - in der Mitteilung enthielten das Ersuchen, ihr eine Stellungnahme oder ggf. eine Empfehlung für die Ziele und den Inhalt des geplanten Vorschlags – auf der Grundlage der Kommissionsvorschläge - zu übermitteln sowie sie ggf. über die Bereitschaft zu informieren, das Verhandlungsverfahren auf der Basis der im vorliegenden Dokument gemachten Vorschläge aufzunehmen.

Welches Ergebnis hatte das Konsultationsverfahren?

Die Europäischen Arbeitgeberverbände erklärten sich – entgegen ihren bisherigen Verlautbarungen einer (jahrelangen) Ablehnung von Verhandlungen über eine Verbesserung der Richtlinie und Effektivierung der Rechte der Europäischen Betriebsräte – offensichtlich aus taktischen Gründen (Verschiebung einer Revision der Richtlinie auf den »Sankt-Nimmerleins-Tag« durch Verzögerung ihrer Verabschiedung/Annahme innerhalb der laufenden Amtsperiode von Europäischem Parlament und EU-Kommission) zu Verhandlungen im Sozialen Dialog mit den Gewerkschaften bereit (gesetzliche Dauer: neun Monate!).[17] Dem gegenüber erklärte der Europäische Gewerkschaftsbund am 11.4.2008 gegenüber der Kommission, er halte Verhandlungen aufgrund des Zeitrahmens, der Umstände und der tiefen Meinungsverschiedenheiten für nicht realistisch, um zu einer schnellen Verständigung zu gelangen.[18] Zugleich wurde die Kommission aufgefordert, einen revidierten Richtlinien-Entwurf bis Anfang Juni 2008 vorzulegen.[19] Darüber hinaus nahm der EGB eine Woche später auch inhaltlich zu den Anregungen der Kommission im Rahmen der 2. SPK Stellung und bewertete die Vorschläge der Kommission als eine gute Grundlage für ein Gesetzgebungsverfahren.[20]

Begründung des EGB

Zur Begründung seiner Position der Ablehnung von Verhandlungen im Sozialen Dialog hat der EGB Mitte April 2008 auf folgende Gesichtspunkte hingewiesen:

Die vorangegangene stetige Ablehnung einer Verbesserung der EBR-Rechte in einer Richtlinien-Revision durch die Arbeitgeber lasse wenig Hoffnung auf eine Verhandlungseinigung zu!

Grundsätzlich wird vom EGB die Auffassung vertreten, dass eine Revision der EBR-RL im Rahmen von Verhandlungen wünschenswert gewesen wäre und den sozialen Dialog gestärkt hätte. Im Lichte der bisherigen ablehnenden Haltung der Arbeitgeber und verschiedener öffentlicher Aussagen sei es für den EGB aber von entscheidender Bedeutung, vor Aufnahme von Verhandlungen deutliche Hinweise von BusinessEurope (BE) zu erhalten, in welchen substantiellen Bereichen sie zu Lösungen bereit seien. Denn die Arbeitgeber hätten in der Vergangenheit wiederholt und vehement erklärt, dass sie keinen Veränderungsbedarf sähen, etwa in ihrer Stellungnahme zur 1. Phase der Sozialpartnerkonsultation im Frühjahr 2004 und im Rahmen der Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses vom 13.9.2006. Bis zuletzt hätten sie gegen eine Revision der EBR-RL mobilisiert, etwa durch die Briefkampagne der BDA vom 10.10.2007 gegenüber EU-Kommissar Spidla und Bundesarbeitsminister a. D. Müntefering.

Ein enger Zeitrahmen für die Richtlinien-Revision innerhalb der laufenden Amtsperiode von Europäischem Parlament und Europäischer Kommission erlaube keinerlei Verzögerung durch taktische Verhandlungen!

Nachdem die Revision der EBR Richtlinie bereits seit Jahren überfällig ist, bestehe das zentrale Interesse des EGB darin, die Revision erfolgreich bis Ende 2008 unter französischer Ratspräsidentschaft abzuschließen. Im Frühjahr 2009 werde das Europäische Parlament neu gewählt. Daher würden ab Herbst 2008 keine neuen Themen ins parlamentarische Verfahren aufgenommen werden. Ende 2008 gehe auch die Amtszeit der jetzigen Kommission zu Ende. Um sicherzustellen, dass die Beratungen des Europäischen Parlaments rechtzeitig begännen, werde ein revidierter Richtlinienentwurf bis Anfang Juni 2008 benötigt. Die Kommission benötige ihrerseits (bei reibungslosen internen Beratungen) mindestens sechs Wochen für diese »interservice-Beratungen« und für die Abstimmung im Kollegium.

Das Ergebnis der Gespräche zwischen dem EGB und BE habe eine Verhandlungsoption nicht gerechtfertigt!

Der EGB bedauere, dass BE nicht in der Lage gewesen sei, unter den - zugegebenermaßen schwierigen Bedingungen - zu einer robusten Verhandlungsgrundlage beizutragen und habe die Verhandlungsoption ablehnen müssen. Der EGB habe BE aufgefordert, zu erklären, zu welchen Punkten der Änderungsvorschläge der EU-KOM und der Revisionsforderungen des EGB die europäischen Arbeitgeber verhandlungsbereit seien und ob sie zur Vermeidung von Verzögerungen ein enges Zeitfenster für die Sondierung von Verhandlungen bis maximal Ende Mai 2008 (»fast track negotiations«) akzeptieren würden. BE hat dies jedoch in verschiedenen - nach dem 31.3.2008 geführten - Konsultationen abgelehnt. BE habe auch nicht erkennen lassen, in welchen Bereichen die Arbeitgeber bereit gewesen wären, substantielle Verbesserungen der EBR-RL zu akzeptieren. BE sei nicht einmal bereit gewesen, das Konsultationsdokument der EU-KOM vom 20.2.2008 als Verhandlungsgrundlage anzuerkennen.

Fazit: Verlagerung einer Richtlinienrevision auf das Gesetzgebungsverfahren!

Aus diesem Grund hat der EGB die Kommission aufgefordert, auf Basis ihres Konsultationsdokuments bis Anfang Juni 2008 einen revidierten Richtlinienentwurf vorzulegen, um es dem Europäischen Parlament und dem Rat zu ermöglichen, bis Ende 2008 zu einer Verabschiedung zu kommen. Diesem Wunsch ist die Kommission, wie eingangs ausgeführt, am 2.7.2008 nachgekommen[21].

Wie sind die Vorschläge der EU-Kommission aus gewerkschaftlicher Sicht zu bewerten?

Leider werden die – enttäuschend wenig substantiellen – Vorschläge der Kommission[22] ihren selbst gesetzten Zielen nicht gerecht.

Zwar ist nach Maßgabe der vorgeschlagenen Neufassung durch die Kommission gegenüber der bisher geltenden Fassung hervorzuheben, dass

• der Begriff »Unterrichtung« (Information) erstmalig definiert und die Definition des Begriffs »Anhörung« (Konsultation) ergänzt wurde;
  
  
• den EBR-Mitgliedern eine (zaghafte) Möglichkeit eingeräumt wird, ohne Einkommensverlust an Fortbildungsmaßnahmen teilzunehmen;
  
  
• die EBR ausdrücklich ein kollektives Mandat zur Interessenvertretung nebst der Mittel zur Rechtsdurchsetzung erhalten[23];
  
  
• die Verantwortung der örtlichen Unternehmensleitungen für die Bereitstellung der Informationen erläutert wird, um die Aufnahme von Verhandlungen im Hinblick auf die Einsetzung neuer Europäischer Betriebsräte zu ermöglichen;
  
  
• die Mitglieder des Besonderen Verhandlungsgremiums zu einer Vor- und Nachbereitung der Sitzungen in Abwesenheit der zentalen Leitung berechtigt sind (gilt nicht für die Sitzungen des EBR »kraft Gesetzes«!);
  
  
• die Rolle von Gewerkschaften bei der Information über Verhandlungen zur Errichtung eines EBR und als Sachverständige im Besonderen Verhandlungsgremium (aber nicht im EBR »kraft Gesetzes«!) anerkannt wird;
  
  
• eine Anpassungsklausel zur Änderung oder Neuaushandlung von bestehenden Vereinbarungen nach Art. 13, insbesondere bei wesentlichen Veränderungen in der Struktur des Unternehmens oder der Unternehmensgruppe, vorgesehen wurde, nebst einem Übergangsmandat für den Zeitraum diesbezüglicher Verhandlungen und einer Vorschrift über die Beendigung der Vereinbarungen über die Einsetzung der EBR und ihre Auflösung nach Neufassung.

Aber in wesentlichen Kernbereichen wurden – entgegen noch der Anregungen der Kommission in dem Papier zur zweiten Anhörungsphase der Europäischen Sozialpartner vom 20. Februar 2008 - entweder gar keine oder nur »halbherzige« Verbesserungen vorgeschlagen. Diese Defizite sind offensichtlich das Ergebnis der hartnäckigen Lobbyarbeit nationaler und europäischer Arbeitgeberverbände, die – im Einvernehmen mit konservativ geprägten nationalen Regierungen – bei der kommissionsinternen Abstimmung der Vorschläge zwischen den einzelnen Zuständigkeitsbereichen in den »interservice consultations« von »wirtschaftsliberal ausgerichteten Ohren« erhört wurde.

Beispielsweise fehlen (ausgewählte Kernpunkte):

• Klare Definition der Begriffe »Information und Konsultation«, die gewährleistet, dass die EBR in einer Weise unterrichtet und angehört werden, die ihnen eine Einflussnahme auf die Entscheidungsfindung des Managements ermöglicht . Die Formulierung einer nach Zeit, Umständen und Inhalt lediglich »angemessenen« Unterrichtung und Anhörung ist zu schwach und wenig rechtssicher. Sie erscheint als eine politische Kompromissformel, die den Gerichten zur Auslegung überantwortet wird. Stattdessen ist eine Angleichung an die wesentlich klareren Definitionen in neueren Richtlinien im Bereich Unterrichtung und Anhörung von Arbeitnehmern  dringend erforderlich[24].
  
  
• Die Aufnahme einer Verpflichtung für die Mitgliedsstaaten, bei der Umsetzung der revidierten Richtlinie wirksame, angemessene und abschreckende Sanktionsregelungen bei Verstößen gegen Unterrichtungs- und Beratungspflichten der Richtlinie oder die auf ihrer Grundlage geschlossenen Vereinbarungen vorzusehen (entsprechend den Vorschriften in der Rahmenrichtlinie 2002/14/EG zur »Information und Konsultation« mit Wirkung auf die nationalen Regelungen in den Mitgliedsstaaten[25]). Denn Fälle wie Renault/Vilvoorde[26], Nokia/Bochum und Novartis/Wien dürfen sich in Europa nicht wiederholen.
  
  
• Eine hinreichende Verbesserung der Arbeitsmöglichkeiten von EBR, wie etwa die Erweiterung der Sitzungshäufigkeit auf mindestens eine zweite ordentliche EBR-Sitzung pro Jahr und ein eigenständiger Anspruch auf Teilnahme an Schulungs- und Qualifizierungsmaßnahmen bei vollständiger Kostentragung durch den Arbeitgeber (einschließlich der Übernahme von Fahrt-, Verpflegungs-, Unterbringungs- sowie Lehrgangskosten). Die Regelung lediglich einer Erlaubnis zum Besuch von Qualifizierungsmaßnahmen ohne Lohneinbußen ist zu schwach, um dieser elementaren Voraussetzung für eine kompetente Aufgabenwahrnehmung durch die EBR zu genügen.
  
  
• Eine rechtssichere Regelung für die Neu- bzw. Nachverhandlung von EBR-Vereinbarungen, unabhängig davon, ob diese vor (so genannte freiwillige Art. 13-Vereinbarungen) oder nach Wirksamwerden der EBR-Richtlinie (so genannte Art. 6-Vereinbarungen) zustande gekommen sind, soweit in diesen Vereinbarungen eindeutige Bestimmungen über die Laufzeit, Beendigung (Kündigung) sowie das Verfahren für eine Neuverhandlung der Vereinbarung fehlen. Die IG Metall hat eine Auswertung der Regelungen zu Kündigung und Neuverhandlung von EBR-Vereinbarungen aus ihren Bereichen (hauptsächlich Art. 6-, aber auch ein sechs Art. 13-Vereinbarungen) vorgenommen.[27] Es wurden - ohne Anspruch auf Repräsentativität - 47 Vereinbarungen ausgewertet, die der IG Metall in deutsch und elektronisch vorlagen. Danach enthalten die allermeisten verhandelten EBR-Vereinbarungen keine oder unzulängliche Regelungen zu Kündigung und Neuverhandlungen. Bereits anhand dieser Zufallsauswahl wird deutlich, welche Lücken - gemessen an den gesetzlichen Vorgaben des Art. 6 Abs. 2 lit. f) der geltenden EBR-Richtlinie (Festlegung der Laufzeit der Vereinbarung und das bei ihrer Neuaushandlung anzuwendende Verfahren) - in den abgeschlossenen Vereinbarungen enthalten sind. Da die EBR-Richtlinie gleichsam keine Bestimmung über die Rechtsfolge fehlender Regelungen nach Art. 6 Abs. 2 lit. a)-f) enthalten ist, wird durch diese Auswertung politisch die Notwendigkeit einer klaren und umfassenden Anpassungsklausel in einer revidierten EBR-Richtlinie unterstrichen. Bei allem Respekt vor einer in vielen Fällen vertrauensvollen und reibungslosen Zusammenarbeit zwischen EBR und zentraler Leitung muss sichergestellt sein, dass es keine unkündbaren EBR-Vereinbarungen mit »Ewigkeitscharakter« geben darf.
  
  
• Ein gesetzliches Teilnahmerecht der Gewerkschaften an Sitzungen des Besonderen Verhandlungsgremiums (BVG), der die Errichtung eines EBR vorbereitet, und an den Sitzungen des eingerichteten EBR, obwohl die Gewerkschaften an den Aushandlungen von EBR-Vereinbarungen beteiligt sind und deren Mitglieder mit Sachverstand unterstützen. Die Beschränkung ihrer Teilnahme als Experten auf Anfrage lediglich im BVG wird ihrer aktiven Rolle im Kontext der Regelung europäischer Arbeitsbeziehungen nicht gerecht. So stellt für den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) einen wichtigen Grund für die Überprüfung der geltenden EBR-RL » … die Anerkennung des Rechts der einzelstaatlichen und europäischen Gewerkschaften dar, an den Verhandlungen und den EBR teilzunehmen …«.[28]
  
  
• Die Verkürzung der Frist zur Gründung von EBR auf ein Jahr. Sie soll weiterhin drei Jahre betragen, obwohl viele Arbeitgeber diese lange Dauer zur Verzögerung für eine späte Errichtung missbrauchen. Denn erst wenn diese Frist abgelaufen ist, ohne dass es zu einer Vereinbarung gekommen ist, gelten die subsidiären Vorschriften im Anhang der Richtlinie für die Errichtung eines EBR kraft Gesetzes. Da die Voraussetzungen für die Errichtung eines EBR schneller geklärt werden können, muss diese Frist verkürzt werden.
  
  
• Eine Absenkung des Schwellenwerts für die Errichtung eines EBR von 1000 Beschäftigten gemeinschaftsweit und jeweils 150 in mindestens zwei Mitgliedsstaaten auf 500 gesamt bzw. 100 pro Mitgliedsstaat. Auf diese Weise können mehr Menschen von der Mitbestimmung profitieren.

Liste der Defizite lässt sich fortsetzen

Diese Liste von Defiziten lässt sich fortsetzen. So wird die Zuständigkeit des Europäischen Betriebsrats auf länderübergreifende Fragen begrenzt und die Bestimmung des staatenübergreifenden Charakters wird von den aktuellen subsidiären Vorschriften auf Artikel 1 mit der Definition übertragen, dass die zu behandelnden Fragen dann transnationalen Charakter aufweisen, wenn sie Auswirkungen in mindestens zwei Mitgliedstaaten haben können. Nach dieser Definition wäre die vom Management in Finnland entschiedene Standortschließung des Nokia-Werks in Bochum wegen der ausschließlich in Deutschland entfallenden  Arbeitsplätze möglicherweise nicht einmal eine »länderübergreifende Angelegenheit«[29], falls die vorgesehene Produktionsverlagerung nach Rumänien nicht als gleichzeitige Auswirkung der Entscheidung miterfasst würde. Weiter sehen die Vorschläge der Kommission für eine revidierte EBR-Richtlinie nunmehr eine Vertretungs- oder »Mandatsschwelle« vor, wonach nur noch aus Mitgliedsstaaten, die mindestens 50 Arbeitnehmer/innen in dem entsprechenden Unternehmen oder der Unternehmensgruppe beschäftigen, ein Mitglied in das Besondere Verhandlungsgremium bzw. in den EBR »kraft Gesetzes« entsandt werden darf. Diese Schwelle ist offenbar auf Druck der Europäischen Arbeitgeber von der Europäischen Kommission in ihre Vorschläge für eine Richtlinien-Revision aufgenommen worden. Diese Beschränkung ist aus gewerkschaftlicher Sicht völlig inakzeptabel:

• Zum einen entspricht der Grundsatz »ein Land, ein Sitz« bzw. »Abdeckung aller Betriebe/Niederlassungen in den Mitgliedsstaaten«, wie er in »europäischer Denkweise« auch weiterhin in Artikel 1 Nr. 6 der vorgeschlagenen Richtlinienfassung niedergelegt ist, demokratischen Geflogenheiten: Kein Mitgliedsstaat bzw. kein Arbeitnehmervertreter aus einem Mitgliedsstaat mit einer Niederlassung soll(en), insbesondere bei den Verhandlungen über die Bildung eines Europäischen Betriebsrats, ausgegrenzt werden (»Minderheitenschutz« bzw. Schutz der Vertreter/innen aus Mitgliedsstaaten mit wenigen Beschäftigten in dem Unternehmen/der Unternehmensgruppe).
  
  
• Auch die Arbeitnehmerschaft in Niederlassungen von Mitgliedsstaaten, die insgesamt über weniger als 50 Beschäftigte verfügen, sind gleichsam von grenzüberschreitenden Maßnahmen betroffen, die zu Umstrukturierungen, Schließungen, Übernahmen, Änderungen/Anpassungen der Arbeitsverträge o. ä. führen. Es ist nicht nachvollziehbar, weshalb diese Beschäftigten entrechtet werden sollen, indem sie weder ein Anrecht auf Verhandlungen über die Gründung eines Europäischen Betriebsrats noch – in der Folge – einen grenzüberschreitenden Anspruch auf Information und Konsultation haben sollen. Daher gibt es keine Rechtfertigung für den Ausschluss dieser Beschäftigten und ihrer Vertreter vom Anwendungsbereich der Richtlinie.
  
  
• Die vermeintliche Rechtfertigung in Nr. 38 der Vorbemerkungen des Kommissionspapiers, wonach mit dieser Regelung »rechtliche Unklarheiten« beseitigt und die »Zusammensetzung des Besonderen Verhandlungsgremiums vereinfacht« werden soll, ist nicht tragfähig: eine diesbezügliche praktische Notwendigkeit oder rechtliche Erforderlichkeit wurde von der Kommission nicht dargelegt. Vielmehr stellt es – im Gegenteil – eine überragende Gemeinschaftsverpflichtung dar, allen Betroffenen (Staaten, Gruppen und Einzelnen) gleichen Zugang zu demokratischen Institutionen zu eröffnen.
  
  
• Schließlich stellt sich die Frage nach der Vertretungslegitimität in Bezug auf die neue »Mandatsschwelle«: In zahlreichen Beschäftigungssektoren sind die organisatorischen Einheiten (Niederlassungen, Betriebsstätten) üblicherweise so klein, dass unter der Geltung dieser vorgeschlagenen Bestimmung zahlreiche Arbeitnehmervertretungen heute nicht existieren bzw. keine Vertreter/innen in das Besondere Verhandlungsgremium oder in einen europäischen Betriebsrat (kraft Gesetzes) entsenden würden. Dies gilt beispielsweise außer im Luftverkehrsbereich auch im Metallbereich, etwa bei Bosch und Daimler für Verkaufs- und Vertriebseinheiten, aber auch für Schmitz Cargobull, die in kleinen Betriebseinheiten mit ca. 40 Beschäftigten Kühlwagen für Lkws herstellen.

Gemeinsamer Brief der Europäischen Sozialpartner

Nach der Übermittlung der Vorschläge der Kommission an das Europäische Parlament und den Ministerrat und während des Wartens auf die Einleitung des parlamentarischen Verfahrens, sorgte die Nachricht über eine Einigung zwischen dem EGB und den Europäischen Arbeitgeberverbänden (BE, UEAPME sowie CEEP) in Form eines gemeinsamen Briefs nebst Anhang an den französischen Arbeitsminister Xavier Bertrand im August 2008 für Überraschung[30]: Denn der Anhang des Briefs enthält – zunächst neben einem ungelösten Diskussionspunkt[31] – Hinweise für Parlament und Rat in Form gemeinsamer Empfehlungen von EGB und BE zu acht Kernpunkten einer revidierten Richtlinie zustande gekommen durch Gespräche zwischen den Europäischen Sozialpartnern.[32]

Was war geschehen?

Unter der Ratspräsidentschaft der Franzosen, die – anders als die deutsche Bundesregierung eineinhalb Jahre zuvor – sich des Themas einer Revision der EBR-Richtlinie im Rahmen ihrer Sozialagenda angenommen hatte, hatte der französische Arbeitsminister Xavier Bertrand im Rahmen des informellen Ratstreffens der Europäischen Arbeits- und Sozialminister am 11.7.2008 in Chantilly/Frankreich die Sozialpartner EGB und BE - unter Hinweis auf eine mögliche »Sperrminorität« gegen eine Richtlinienänderung im Rat (durch v.a. Großbritannien und Polen sowie weitere osteuropäische Neumitglieder) - gedrängt, wenigstens zu den strittigsten Punkten zwischen ihnen Lösungen zu finden und als gemeinsame Empfehlungen für das Gesetzgebungsverfahren zu präsentieren. Ziel der Franzosen ist dabei, noch im Rahmen ihrer Ratspräsidentschaft zu einer Verabschiedung der revidierten Richtlinie (im Mitentscheidungsverfahren zwischen Rat und Parlament) zu kommen, da von den in der Präsidentschaft nachfolgenden Tschechen (aufgrund ihrer konservativ-ablehnenden Haltung) keine entsprechende Unterstützung für dieses Vorhaben erwartet wurde.[33]

EGB und BE haben diesem Ansinnen – aus jeweils unterschiedlichen Motiven - zugestimmt und sich danach auf der als Grundlage vereinbarten Vorschläge der Kommission zu acht diskutierten Punkten verständigt, nämlich:

• zu einer präzisierten Definition des Begriffs »Information« (Art. 2 Abs. 1 lit. f)
  
  
• zu einer präzisierten Definition des Begriffs »Konsultation« (Art. 2 Abs. 1 lit. g)
  
  
• zum Teilnahmerecht von »anerkannten« Europäischen Gewerkschaftsorganisationen auf Gemeinschaftsebene als Sachverständige im Besonderen Verhandlungsgremium (BVG) (Art. 5 Abs. 4 UAbs. 3)
  
  
• zum Kollektivmandat der EBR-Mitglieder zur Vertretung der Arbeitnehmerinteressen, einschl. Mittel zur gerichtlichen Durchsetzung (Art. 10 Abs. 1)
  
  
• zur Versorgung der EBR-Mitglieder mit Schulungsmaßnahmen (Qualifizierung) (Art. 10 Abs. 4)
  
  
• zur parallelen »Einleitung« des IuK-Verfahrens auf EBR- und nationaler Vertretungsebene bei wesentlichen Entscheidungen (beim Fehlen einer anderweitig vereinbarten Verfahrensregelung) (Art. 12 Abs. 3)[34]
  
  
• zur Neuverhandlungs- bzw. Anpassungsklausel: Übergangsbestimmungen für Nichtanwendung der revidierten Richtlinie (Art. 13 Abs. 1)
  
  
• zur Streichung des letzten (Unter-)Absatzes zur Ablösung bestandener EBR und der Vereinbarungen zu ihrer Errichtung (Art. 13 Abs. 3).

Gemeinsame Hinweise der Sozialpartner

Diese gemeinsamen Empfehlungen enthalten - gemessen anden vorgelegten Vorschlägen der EU-Kommission als »Basis« zugunsten der gewerkschaftlichen Positionen - eine leichte Verbesserung in Bezug auf die Begriffsdefinition von Information und Konsultation (in Annäherung an die diesbezüglichen Definitionen in der SE-RL) und eine hinreichende Verbesserung der Bestimmung zur Qualifizierung von EBR-Mitglieder.

Die Europäischen Arbeitgeber konnten sich v.a. durchsetzen im Hinblick auf eine weitere Einschränkung der Neuverhandlungsmöglichkeit bestehender Vereinbarungen (Anpassungsklausel nach Art. 13 des revidierten RL-Entwurfs) mit einer Übergangsfrist von zwei Jahren für den Neuabschluss oder die Überarbeitung bestehender Richtlinien unter Befreiung von der Anwendung der revidierten RL-Vorschriften, einschließlich der Anpassungsklausel. Die Reichweite der Einschränkungen dieser Übergangs- bzw. Ausnahmebestimmungen und auch die für Art. 13 Abs. 3 (der neuen Richtlinienfassung) von den Europäischen Sozialpartnern vorgeschlagenen Streichung ist in der Auslegung unklar. Sie dürfte noch Gegenstand von Auseinandersetzungen im Gesetzgebungsverfahren werden, falls es den Europäischen Sozialpartnern nicht gelingt, sich auf eine einheitliche (»authentische«) Erläuterung zu verständigen.

Die übrigen drei Überarbeitungspunkte zwischen den Europäischen Sozialpartner sind dagegen eher untergeordneter bzw. »kosmetischer« Natur.

Gemessen an den von den Gewerkschaften ursprünglich gestellten Forderungen konnten mit der schnellen Einigung nicht alle ihrer (Kern-) Punkte durchgesetzt werden.

Lässt sich  die Richtlinie noch im Sinne der EBR verbessern?

Es wird nun neben der Haltung der Europäischen Arbeitsminister (im Rat) darauf ankommen, im - mit entscheidenden - Europäischen Parlament (EP), das sich stets für eine effiziente Verbesserung der Informations- und Konsultationsrechte von europäischen Arbeitnehmervertretungen ausgesprochen und eine rasche Revision der EBR-Richtlinie gefordert hatte, Verbesserungen zu erreichen. Im Hinblick auf das Ziel einer Verwirklichung des Richtlinien-Revisionsvorhabens noch in der laufenden Legislatur- und Amtsperiode von EP und EU-Kommission und mit Unterstützung durch die französische Ratspräsidentschaft ist dabei von entscheidender Bedeutung, dass die erste Lesung im EP noch in diesem Jahr (2008) stattfindet.

Fraglich ist jedoch, inwieweit das Parlament bereit und in der Lage ist, sich noch für nicht zwischen EGB und BE »geeinte« Änderungen i.S. von Verbesserungen stark zu machen, zumal Berichterstatter für dieses Thema der Revision der EBR-Richtlinie im EP der der Europäischen Volkspartei (EVP) angehörende konservative Brite Bushill-Matthews ist, dem gute Kontakte zu den Europäischen Arbeitgebern nachgesagt werden.

Darüber hinaus ist das Zeitfenster für eine Verabschiedung der revidierten Richtlinie sehr eng. Obwohl Zeitpläne für die Beratungen im EP (bei Redaktionsschluss dieses Beitrags) vom EP noch nicht festgelegt wurden[35], wäre folgendes Szenario vorstellbar: Am 09.09.08 tagt zum ersten Mal der Beschäftigungsausschuss des EP zu dem Thema. Spätestens im Oktober müsste Bushill-Matthews dem EP seinen Bericht vorlegen. Danach bestände vier Wochen lang die Möglichkeit für Änderungsanträge durch das Parlament. Da die letzte Ratssitzung in diesem Jahr am 15.12.2008 mit der letzten Parlamentssitzung (15.-19.12.2008 in Straßburg) terminlich zusammenfällt, müsste die Sitzung des so genannten Miniplenums des EP (2.-3.12.2008 in Brüssel) für eine erste Lesung und Vorbereitung der Verabschiedung der revidierten Richtlinie erreicht werden.

Angesichts dieser Umstände einer geringen Wahrscheinlichkeit, umfassende Änderungen der Richtlinienvorschläge der EU-Kommission im laufenden Gesetzgebungsverfahren zu erreichen, wäre es vordringlich, über das Parlament einige vorrangige Kernforderungen für eine Verbesserung zugunsten der Europäischen Arbeitnehmervertretungen einzubringen, nämlich:

• Eine belastbare Definition von »länderübergreifende Angelegenheiten«. Nach gewerkschaftlicher Auffassung ist eine Angelegenheit dann »länderübergreifend«, wenn eine unternehmerische Entscheidung in einem Mitgliedsstaat getroffen wird, die Auswirkung auf Beschäftigte in einem Betrieb oder einer Betriebstätte eines anderen Mitgliedsstaates hat.
  
  
• Aufnahme von wirksamen, angemessenen und abschreckenden Sanktionen für den Fall der Nichteinhaltung der Richtlinie durch die Arbeitgeber (als Rechtsfolge im Falle etwa von Vorstößen gegen die verbesserten Informations- und Konsultationspflichten!).
  
  
• Die Verbesserung der Arbeitsmöglichkeiten für EBRs: Mindestens zwei ordentliche EBR-Sitzungen im Jahr, klarere Rechtsansprüche für die Arbeit des Lenkungssausschusses, das Recht auf professionelle Dolmetschung und Übersetzung, Erweiterung des EBR-Themenkatalogs.
  
  
• Streichung der von der Kommission neu eingeführten Vertretungs- bzw. Mandatsschwelle von mindestens 50 Arbeitnehmer/innen in einem Mitgliedsstaat für einen Sitz im BVG oder im EBR kraft Gesetzes.
  
  
• Rechtssicherheit bei der Kündigung und Nachverhandlung von EBR-Vereinbarungen. Die überwiegende Mehrzahl der EBR-Vereinbarungen enthält unzureichende Regelungen zu Kündigung, Nachverhandlung und das anzuwendende Verfahren (so bleibt offen: wer darf kündigen, wer darf verhandeln, für wie lange, was passiert, wenn Verhandlungen scheitern…). Hierzu muss die Kommission an ihre Zielsetzungen erinnert werden und für Rechtssicherheit sorgen; dadurch, dass eine novellierte Richtlinie klarstellt, dass das Verhandlungsverfahren der Richtlinie gilt, wenn hierzu keine anderweitigen Bestimmungen in der jeweiligen EBR-Vereinbarung vorgesehen sind.
  
  
• Einführung einer 6-Monats-Frist für die Weiterführung von Gründungsverhandlungen, um einer arbeitgeberseitigen Taktik der Verzögerung von Verhandlungen zuvorzukommen.
  
  
• Insbesondere für die Aufnahme von wirksamen und abschreckenden Sanktionen und das Recht auf eine zweite ordentliche EBR-Sitzung im Jahr sprechen »unabweisbare« Gründe, weil sie entweder bereits in anderen Richtlinien zum Arbeitnehmerschutz (»Sanktionen« in der Rahmenrichtlinie zur Information und Konsultation und »zweite erforderliche Sitzung« in der SE-RL) enthalten sind, was einer stärkeren Kohärenz und Harmonisierung zwischen diesen Richtlinien zum Arbeitnehmerschutz entsprechen würde. Die Streichung der neu eingeführten Vertretungs- bzw. Mandatsschwelle von mindestens 50 Arbeitnehmer/innen/Mitgliedsstaat für einen Sitz im Besonderen Verhandlungsgremium bzw. EBR »kraft Gesetzes« wiederum ist schon deshalb »zwingend«, weil ihre Festsetzung willkürlich ist und es keinerlei Rechtfertigung für sie aus EU-Recht heraus gibt.

Stehen die »gemeinsamen Empfehlungen« einer Verbesserung der Vorschläge der EU-Kommission entgegen?

Nach Maßgabe des Anhangs zu dem Brief an den französischen Arbeitsminister vom 29.8.2008 sind zwischen den Sozialpartnern auf europäischer Ebene nur die dort genannten Punkte »geeinigt«, nicht die dort nicht erwähnten. Darüber hinaus handelt es sich bei den »gemeinsamen Empfehlungen« von EGB und den Europäischen Arbeitgebern nicht um eine »abschließende Sozialpartnervereinbarung« (wie ggf. bei im Sozialdialog zustande gekommenen Richtlinienempfehlungen). Insoweit bestehen keine Hinderungsgründe, insbesondere für Fraktionen und Abgeordnete des EU-Parlaments (schon mangels rechtlicher Bindungen) durch Änderungsanträge im EU-Parlament, aber auch von Gewerkschaften auf nationaler Ebene durch Lobbyarbeit gegenüber den Regierungen der Mitgliedsstaaten (i.S. einer Einflussnahme auf die Stellungnahme des Ministerrats), in Bezug auf diese anderen Punkte noch Verbesserungen zu erreichen.

Revision oder nur „Recast“ der Richtlinie?

Eine gravierende Beschränkung hinsichtlich der im Gesetzgebungsverfahren noch zu ändernden bzw. zu ergänzenden Forderungen könnte jedoch daraus resultieren, dass die Europäische Kommission ihre Vorschläge zur Überarbeitung der Richtlinie lediglich als "Recast" (Neufassung) bezeichnet bzw. überschrieben hat. Einerseits wird vertreten, ein "Recast" sei lediglich eine Aktualisierung bestehender Gesetzgebung, die man normalerweise durchführt, um bestehendes Recht an veränderte Rahmenbedingungen anzupassen. Diese Form der Überarbeitung habe einen geringeren Stellenwert als eine vollwertige Revision einer Richtlinie, die die Kommission aber – auch nach Maßgabe der Resolution des EP vom 10.05.2007 - eigentlich hätte vorschlagen müssen: Werde nur ein „Recast" durchgeführt, könne das Parlament sich lediglich zu den Artikeln der Richtlinie äußern, die die Kommission in ihrem Vorschlag erwähnt habe. Forderungen, wie beispielsweise nach der Aufnahme wirksamer und abschreckender Sanktionen, nach Verkürzung der Verhandlungsperiode, nach Absenkung der Schwellenwerte für einen erweiterten Anwendungsbereich der Richtlinie (Anpassungen bzw. Änderungen, die die Kommission in ihren Vorschlägen vom 02.07.08 allesamt nicht angesprochen hat), könnten dann von vornherein nicht in die Debatte um eine Verbesserung der Richtlinie eingebracht werden. Zum anderen wird darauf hingewiesen, dass das „Recast-Verfahren“ auf dem „interinstitutionellen Abkommen“ zwischen Parlament, Rat und Kommission aus dem Jahre 2001 basiere.[36] Dort werde klar davon ausgegangen, dass auch bei einem „recast“ die von der Kommission unverändert gebliebenen Normbestandteile einer Neufassung zugänglich seien – allerdings nach Maßgabe der Regelungen des Vertrages. Das hieße, dass zwar ein „recast“ weitergehende inhaltliche Änderungen an der neu zu fassenden Richtlinie, als von der Kommission vorgeschlagen, nicht ausschließen würde, dass aber hinsichtlich dieser Erweiterungen erneut die Kommission die Initiative übernehmen müsste. Dies wiederum würde eine Verlängerung des Gesetzgebungsverfahrens mit dem Ergebnis bedeuten, dass die für einen erfolgreichen Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens für eine aktualisierte EBR-Richtlinie - innerhalb der bis Mitte 2009 laufenden „Legislaturperiode“ von Parlament und Kommission – notwendige erste Lesung im EP in 2008 nicht mehr stattfinden könnte.

 Wegen der näheren Details der weit reichenden Auswirkungen eines „recast“ als besondere Überarbeitungsform der Richtlinie – etwa auf die Einflussnahmemöglichkeiten des Parlaments und den diese wiederum tangierenden Zeitplan - ist diese Frage Gegenstand einer Klärung durch den Juristischen Dienst bzw. des Rechtsausschusses des Europäischen Parlaments[37].

Fazit

Aufgrund der zahlreichen Widerstände – vor allem in der EU-Kommission und in der Mehrzahl der (konservativ regierten) Mitgliedsländer (Ministerrat) - gegen eine Europäische Sozialpolitik, die die Arbeitnehmer und ihre Vertreter im Gleichklang mit den Grundfreiheiten des Marktes respektiert und  im Geiste des Artikel 27 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union[38] schützt, droht das Ringen um eine Verbesserung der Rechte der Europäischen Betriebsräte immer wieder an den Punkt zu kommen, wo eine solche Revision vor dem Scheitern steht oder diesen Namen nicht mehr verdient.

Die von der Kommission in der Mitteilung zur »neuen Sozialagenda« hinsichtlich der EBR-Richtlinien-Revision selbst gesetzten Ziele, die Rechte der Arbeitnehmer auf länderübergreifende Unterrichtung und Anhörung wirksam zu gewährleisten, den Anteil der Europäischen Betriebsräte zu erhöhen, die Rechtssicherheit zu erweitern und – vor allem - eine bessere Abstimmung der Richtlinien zum Thema Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer sicherzustellen, müssen schon angesichts ihrer eigenen enttäuschenden Vorschläge für eine revidierte Richtlinie als verfehlt angesehen werden.

Nun wird es darauf ankommen, diesen Zielen im Gesetzgebungsverfahren zum Durchbruch zu verhelfen.